【竞争力】美国贸易法中“贸易调整援助”及其对我国的启示

    美国贸易法中“贸易调整援助”及其对我国的启示

一、美国贸易调整援助的概念及其历史发展

调整援助的概念源自欧洲，它最初是援助因为欧洲经济共同体的建立而迁移的企业和工人的计划。 美国60年代在其贸易法中正式引入这一机制。简而言之，美国的贸易调整援助（taa）制度是由美国政府实施的、对受到进口产品竞争而导致损害的美国相关产业中的企业和工人提供救助的一种法律制度。

美国建立贸易调整援助制度的理念是，在国际贸易中，有许多不公平的国外企业定价行为和政府补贴措施扭曲了货物的流通，同时对美国企业和个人参与市场公平竞争造成了损害。对此，一方面政府要通过反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济手段限制外国产品进口，另一方面要由政府对已经遭受损害的美国产业给予必要的救助，帮助其恢复竞争力，重新参与市场竞争，同时帮助受损产业的工人重新就业，以确保整个国家能够从自由贸易中获益。

美国的贸易调整援助制度对于扶植美国企业提高竞争力、保护美国社会利益发挥了重要作用。例如，在2004财政年度，美国劳工部受理了2984项贸易调整援助申请，有148011名工人被证明有获得调整援助的资格（414项申请得到部分认证），劳工部支出了2.59亿美元对这些工人提供援助美国农业部共支出1500万美元，对4502位农民（包括渔民）提供技术援助和现金支持此外，美国商务部认定有162家企业有资格获得贸易调整援助，批准了165家企业的贸易调整方案，为企业支出的技术援助总金额约为1200万美元。 根据美国商务部一份评估报告的研究结果，在5年期间内，得到调整援助的企业比未得到援助的企业生存概率提高了13.1%，雇员相对增加了9.5%，销售多增长了17.7%就投入/收益比较而言，美国调整援助每投入1美元，就会产生87美元的销售增长，而每投入3451美元，就保障了一个工作岗位。

二、美国现行贸易调整援助制度的内容和程序

美国现行贸易调整援助制度主要包括三个方面，即对工人的贸易调整援助、对企业的贸易调整援助和对农民的贸易调整援助。

（一）对工人的贸易调整援助

对工人的贸易调整援助计划由美国劳工部负责实施，具体执行机构为劳工部就业培训署（eta）同时，各州的相关部门根据与联邦劳工部的合作协议开展相应工作。 在具体程序上，一名工人要获得贸易调整援助一般需要通过两步程序：（1）由劳工部认证在一特定企业中的部分工人具有申请援助的资格（2）由州政府的相关机构负责对具有资格的工人实施援助措施。

根据《1974年贸易法》，在确认工人具有获得调整援助资格时，劳工部需要认定以下条件：（1）企业或企业的一个分部的大量工人已经脱离企业或者受到脱离企业的威胁（2）企业的销售或生产已经出现绝对下降（3）进口同类或直接竞争产品的增加“重要地促成了”上述情况的出现。这些企业也被称为“受到直接影响”的企业。

根据《2002年贸易调整援助改革法案》，对工人获得调整援助的范围进行了拓宽，纳入了“受到进口间接不利影响”的企业，即上述“受到直接影响”企业的上游供应商和下游加工装配企业。

目前，美国法律规定对工人的贸易调整援助包括以下措施：

一）贸易再调整补贴（tras）。具备援助资格的工人可获得104周的收入支持，而必须接受26周基础教育培训的工人则可获得130周（两年半）的收入支持。贸易调整援助计划提供收入支持的目的是帮助工人顺利完成培训过程。因此，获得收入支持的前提条件是，具备援助资格的工人按照要求参加贸易调整援助计划认可的培训。但是，如果一个工人因故获得了商务部对其培训的豁免，则可在不参加培训的情况下获得收入支持。

二）再就业服务。主要是为失业工人寻找新工作提供各种服务，如就业咨询、职业测试、工作岗位开发、工作岗位推荐、实施求职计划以及其他支持服务等。

三）培训。具备援助资格的工人可通过贸易调整援助计划获得104周（两年）的职业技能培训和基础教育培训（如阅读、数学和语言等）。如果该工人必须在接受基础教育培训之后才能重新就业，则其培训时间可另外延长26周（半年）。

四）求职补贴。当符合援助资格的工人在其通常的就业区域内无法找到合适的工作而需要到外地求职时，劳工部可报销其求职过程中的费用的90%，该项补贴的最高限额为每人1250美元。

五）搬家补贴。当符合援助资格的工人需要搬迁到其通常的就业区域以外的地方安家就业时，taa可支付其安家过程中的某些合理费用的90%，并按该工人周平均工资的3倍（总额最高不超过1250美元）一次性付给安家补贴。

六）健康保障税收抵免（hctc）。2002年贸易法建立了联邦税收抵免制度，对私人保险公司对失业工人提供健康保险予以补助，符合援助资格的工人可享受数额相当于其每月健康保险费的65%的减税。

此外，该法案还要求美国劳工部为老工人实施一项新的贸易援助计划。有资格获得此项援助的工人必须在50岁以上，在其离开受到损害的企业后26个星期内找到另一份全职工作，并且在新的就业岗位上每年收入不超过5万美元。

（二）对企业的贸易调整援助

对企业的贸易调整援助由美国商务部管理，由商务部经济发展局（eda）负责实施。具体执行机构为分布在全国各地的11个贸易调整援助中心（taac）。这11个中心由商务部资助，为非营利组织。

《1974年贸易法》第251节～第264节规定，如果美国企业受到进口增长的不利影响，就可以向商务部申请调整援助。企业获得调整援助的程序包括两步：（1）由美国商务部对申请企业的资格进行认证（2）商务部对企业要求援助的申请进行审批。

具体而言，商务部对企业进行认证的条件是：（1）该企业相当一部分工人面临失业危险（2）该企业的销售/生产呈现绝对下降（3）进口同类或直接竞争产品的增加“重要地促成了”上述情况的出现。

商务部在审批企业的调整援助申请时主要考虑的因素包括：（1）企业的调整方案经过合理的计算，对该企业的经济调整具有实质性的贡献（2）对该企业工人的利益给予了适当考虑（3）证明该企业将尽其所能投入经济发展。

对企业的贸易调整援助早期包括对企业的财政支持（直接贷款或贷款担保），但《1986年综合预算调整法案》（cobra）取消了财政支持，但是提高了政府的技术援助并且降低了资格条件。目前对企业的调整援助主要以技术援助形式为主。技术援助的内容包括帮助企业制定调整和振兴计划，协助企业获得认证、帮助企业执行计划等。技术援助可以通过taac或者私人机构、中介组织等实施。联邦政府最多将负担技术援助75%～100%的支出。此外，商务部每年还可以针对每一产业提供总额不超过1200万美元的技术援助，用于以调整援助为目的建立的新产品、新工艺项目。

（三）对农民的贸易调整援助

根据《2002年贸易调整援助改革法案》，建立了对美国农民和农产品的贸易调整援助制度。该项目由美国农业部负责具体实施。

根据该法律要求，当美国国际贸易委员会（itc）在启动一项针对农产品的保障措施调查时，必须通知美国农业部。农业部长必须在15天内向美国总统报告，对农民实施的贸易调整计划可以在何种程度上缓解进口农产品对美国农业的冲击。根据农业贸易调整援助计划，受到贸易影响的农民有权获得现金补贴。现金补贴额为受到影响的农产品前5年全国平均价格的80%与最近一年全国平均价格的差额的一半，然后再乘以该农产品生产者在最近一年生产该产品的数量。但是在任何12个月内，一农产品生产者获得的现金补贴不得超过1万美元。

三、关于我国完善贸易调整援助立法和建立相应制度的思考

（一）建立和完善我国贸易调整援助制度的必要性

首先，贸易自由化虽然能够带来整体福利的增加，但也存在经济的调整成本，为此在市场开放的过程中，政府有责任采取各种措施，对因外部竞争而受到损害的产业、企业和工人予以救助。

经济学的研究表明，在贸易自由化初期，一个市场取消壁垒对外开放，由于外部竞争者进入带来了竞争压力，在短期内将会产生一些混乱现象，原来的部分企业将不可避免地减少工资、裁员甚至倒闭，工人将重新就业，并由此导致资源的重新分配，这就是所谓调整成本。为此，政府应当主动采取措施，减少企业和个人生产和就业调整成本，帮助他们度过市场开放的适应期。

我国加入世贸组织后，多数企业由于获得了更好的外部环境而取得了快速发展，成为参与全球竞争的受益者。但是，另一方面，由于曾经长期受到保护的国内市场由于关税降低和非关税壁垒的取消而开放，也有部分企业因在短期内无法适应突如其来的国际竞争而陷入困境。对此情况，传统的反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施能够在一定期间内起到限制进口的作用，但这些措施仅仅提供了更多的国内市场机会，并没有对已经造成损害的国内产业给予补偿和扶助。在此情况下，政府有责任建立新的机制，对那些在全球竞争中受到损害的产业、企业和工人予以救助，帮助它们转产、转业，重新获得或恢复竞争力，走出困境。对受到外来竞争冲击的产业、企业和工人在短期内给予一定援助，属于一国政府的社会政策范畴，对经济扭曲作用较小，符合国际惯例。这些政策措施均是针对国内特定产业和弱势群体给予支持和扶助，帮助其减少调整成本，应对贸易竞争，属于贸易调整援助的范畴。

其次贸易调整援助制度是一种对经济扭曲作用较小的、且符合国际惯例的保护国内产业和弱势群体的政策措施，在总体上符合wto规则，是一种合法的国内支持措施。wto规则对于成员实施贸易调整政策提供了许多便利。（1）wto许多协定中规定了过渡期、实施期等条款，特别是对发展中成员而言，在此期间可以实施各种调整政策。（2）wto《保障措施协定》第7.2条和第7.4条等，明确规定在进行调整的情况下可以延长有关措施。（3）wto成员实行的贸易调整援助政策支持，一部分可以视为在《补贴与反补贴措施协定》（ascm）范围之内，属于可诉补贴，但仍是成员可以使用的合法补贴而其他一些补贴，例如对失业的补助和培训补贴，则不在《scm协定》范围之内。《scm协定》总体上规定了禁止性补贴和可诉补贴，但如果政府的贸易调整援助制度不具有专向性，则不在此限。

（二）建立和完善我国的贸易调整援助制度的思考

我国是贸易大国，但传统法律中并未规定贸易调整制度。在2004年新修订的《对外贸易法》第四十四条规定：“因进口产品数量大量增加，对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对该产业提供必要的支持。”

这一规则实际上就是指在进口产品对国内产业造成严重损害时，由政府对国内产业进行救助，属于贸易调整援助的规定。但是目前此项立法尚不完善，主要体现在：（1）仅仅在进口采取保障措施的情况下规定了调整援助，而忽略了其他情况下政府应当提供援助的情形（2）该项规定仅见于《对外贸易法》，而在《保障措施条例》等行政法规中缺乏具体规定，难于操作和实施（3）该规定还仅限于对产业提供支持，而忽略了更为重要的对工人和农民的援助机制。

当前，wto多哈回合多边贸易谈判虽然仍在进行，但是进一步削减全球贸易壁垒已是大势所趋。随着我国对外开放水平的进一步提高和积极参与全球化和区域经济一体化进程，无论我国企业和个人都面临着激烈的外部竞争带来的风险和挑战。目前，我国内部分行业、企业因在加入wto中受到影响，有反对进一步对外开放的情绪，这在多哈回合谈判以及自由贸易区（fta）谈判中已有所体现。为此，积极建立和完善贸易调整援助制度，有利于化解贸易自由化带来的风险，有利于加快我国经济结构调整和竞争力的提高，有利于促进社会主义和谐社会的建设。

当前，可从以下几个方面着手建立我国的贸易调整援助机制：

（1）进一步完善相关立法。在对外贸易立法中，应当设立专门条款，规定当进口产品对国内产业造成损害时，国家应当对企业和个人提供调整援助。同时，要制定专门的行政法规，设立具体制度，以利法律规章的具体实施。

（2）设立贸易调整援助基金，建立政府商务部门、劳动和社会保障部门以及农业部门对企业、工人和农民的调整援助工作机制。在对企业援助方面，重点是帮助企业进行技术改造、开发新产品、制定企业振兴发展规划等。在对工人和农民的调整援助方面，则重点是进行培训，提高就业能力，并给予适当资金补偿。

（3）建立贸易救济措施和贸易调整援助制度的联动机制。当进口产品对国内产业造成损害时，一方面，可以采取反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施，对进口进行限制另一方面，如果通过产业损害调查证明国内产业遭到严重损害或实质损害，则应当及时启动贸易调整援助机制，对受损害的产业进行援助。

（陈雨松，中国常驻世界贸易组织代表 来源：世界贸易组织动态与研究）

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